“十一五”时期，投资调控的指导思想是以贯彻科学发展观为核心，继续推进投资体制改革，全面调整投资调控方式，让市场机制在资源配置中更充分地发挥基础性作用，提高投资效率，促进国民经济持续快速协调健康发展和社会全面进步。 总结我国改革开放以来，特别是近几年来实施投资宏观调控的经验和教训，建议从以下几个方面考虑“十一五”期间的投资结构调整。 1 “十一五”时期投资结构变动趋势 （1）“十一五”时期投资产业结构变动 从世界各国国民收入水平与三次产业变动关系对比看，当人均GDP达到3000美元（以PPP计算）时，三次产业增加值结构为9.8∶38.9∶51.32。2004年我国以PPP计算的人均GDP已超过3000美元，但三次产业增加值结构为15.2∶52.9∶31.9，表现出与国际产业结构存在较大差异。但是，我国的工业化远未实现，加快实现工业化仍是未来我国经济发展的一项重要任务和不可逾越的阶段。“十一五”时期将是我国工业化加速发展的重要时期，而第二产业对投资的依赖程度远高于第一产业和第三产业。因此，“十一五”时期第二产业投资所占比重仍将继续提高，而第三产业的投资比重相对会下降较多，第一产业略有下降。预计2010年时，三次产业的投资结构为2.60∶44.76∶52.64。 （2）“十一五”时期投资地区结构变动 改革开放后，随着市场力量逐步强大起来的资源动员能力，引导全社会投资形成了目前以东部沿海地区占一半以上的投资格局。尽管我国提出了统筹区域协调发展和实施西部大开发、振兴东北地区等老工业基地的战略，政府投资不断向西部地区倾斜，但随着国有经济战略调整和社会资本力量的壮大，政府投资占全社会投资的比重将不断缩小，其对投资的空间结构影响力随体制转轨和政府职能转变而不断下降。目前东部沿海地区的投资强度远未达到饱和，在社会投资力量占主导地位情况下，东部地区区域内密集城市群所形成的产业聚集效应，强大的资本、技术、劳动要素等资源优势和市场环境，对以利益最大化为目标的微观市场主体的空间选择产生强大吸引力。因此，以长三角、珠三角和环渤海地区为主的经济圈仍将是未来我国无可争辩的经济重心区域和最具活力的增长区域，我国多年形成的投资空间格局短期内难以发生大的变化。预计“十一五”期间，东部地区投资比重将继续保持上升势头，中部地区投资比重在需求推动下也将有所上升，而西部地区将会略有下降，到2010年时，东、中、西部地区投资比例为61.0∶24.8∶14.2。 （3）“十一五”时期投资所有制结构变动 科学发展观、“五个统筹”和可持续发展战略的实施，将引领国有投资在“十一五”期间加大在基础设施、科教文卫及生态环境等公共服务领域的投资强度，国有投资将继续保持增长趋势；而随着体制改革深化，存在于基础产业、基础设施和公共服务领域的不合理限制进一步减弱，民间投资的发展环境将更为宽松、投资领域进一步拓宽，这将促使民间资本不断扩大投资规模；“十一五”时期，尽管我国面临更为复杂的国际国内环境和各种不确定因素，但有利条件仍占主流，总体环境更有利于我国经济保持良好发展势头，巨大的潜在市场和要素成本优势将对外资产生强大吸引力，外商投资规模将会继续保持增长态势。“十一五”时期，我国投资的所有制结构将继续向好的方向发展，国有投资和外商投资在投资规模不断扩大的同时，将因民营投资更为快速的增长而使其所占比重有所下降，民营投资的比重将继续上升。预计到2010年，国有、民营与外商的投资比例为31.5∶60.9∶7.6。 2 目前我国投资结构存在的主要问题 目前我国投资结构所表现出来的问题主要体现在两个方面：一是从全社会投资角度考察，投资模式还没有根本性改变，在相当大程度上仍然是以各种资源高投入、高消耗为基本特征的粗放式扩张投资为主，以技术进步推动的集约式扩张投资仍未占主导地位，投资结构背离了转变经济增长方式和新型工业化的发展战略要求；二是国有投资尤其是政府投资的领域和方式还没有完全转轨，直接进行资源配置的经济性投资活动还占相当比重，反映政府公共职能、体现社会公平与稳定以及弥补市场缺陷、满足全体国民需求的公共财政职能没有得到很好地体现。 近年来我国投资结构大大偏离了中央的政策导向，一些高能耗、高物耗、高污染行业投资出现超高速增长，与此同时，符合新型工业化要求、资源消耗少、污染小的产业投资却增长缓慢，正是这种投资的结构性矛盾导致了2003年以来煤电油运的全面紧张局势。2004年，我国以占全世界6.1%的铁路营业总里程，完成了全世界25%的运输量，其运输密度之大为世界之最；2004年1～6月铁路请车满足率从往年的60%下降到35%。但是，近年来，我国铁路建设却严重滞后于公路建设。而据德国调查，在同等运能条件下，铁路占用的土地仅为高速公路的1/4～1/3。 多年来，我国固定资产投资偏重于基建投资，而主要体现内涵式增长的更新改造投资不到基建投资的四分之一，增长速度也低于基建投资，这种投资偏好导致大量重复建设和资源误配，经济结构随投资规模的扩大，优化升级的难度越来越大。 从国有投资看，尽管其投资重点已逐步转移到农业、能源、交通、教科文卫等基础产业、公共服务业和关键、重点行业，但目前国有投资仍分散于国民经济的所有行业和部门，在一些竞争性领域还占有相当高比重，个别领域甚至居垄断地位。进一步从政府投资看，虽然其领域和方向与过去相比发生了很大变化，逐步由直接配置资源向弥补市场缺陷、增进社会公平的方向转变，但政府投资仍以一般性经济资源配置的投资为主，而在教育、科技和卫生等满足公共需求的社会事业领域却投入不足。 在投资方式上，目前政府投资仍以直接投资和资本金注入方式为主，投资补助、贷款贴息等具有放大政府投资功能的方式运用较少。 3 “十一五”时期投资结构调整的指导思想 我国资源贫乏，而我国资源的利用效率却十分低下，且有逐年下降之势。进一步调整和改善投资结构，努力建设低投入、高产出、低消耗、少排放的资源节约型社会，已成为经济社会可持续发展的当务之急。 实际上，结构问题的背后是体制问题、机制问题。在投资项目行政审批、土地政府管制的情况下，还出现重复建设禁而不止，投资膨胀一再出现，土地市场混乱，关键在于我们的体制改革不到位，价格形成机制不合理。各级政府大量从事直接资源配置活动，用行政审批权替代市场对微观主体的资源配置活动进行干预；一些传统的垄断性或支柱行业、高利润行业，要素配置的市场化程度低，长期形成国有垄断，民间资本很难进入，形成高额垄断利润。典型例子是本轮投资过热的钢铁行业，民间资本大举进入钢铁“低端”产品市场，就是因为国有资本的低效配置形成巨大潜在利润。如果没有新的民营企业的进入并形成市场竞争，原有存量资本的低率配置将继续存在。因此，“十一五”时期，投资结构调整的关键是在明确政府与市场主体各自投资的功能与投资领域基础上，形成一个较为科学合理的结构调整机制，引导投资向更有效率的产业、部门和地区转移。 因此，“十一五”时期调整投资结构的指导思想是：按照完善社会主义市场经济体制的要求，以科学发展观和“五个统筹”为指导，以改革促调整，加快政府职能转变，明确政府与市场主体各自投资功能与领域，努力创造公平竞争的市场环境，建立有助于要素合理流动和有效配置的价格形成机制。以价格为主要手段引导社会资本投向，提高投资绩效。在尊重市场自主选择、充分发挥市场配置资源的基础性作用基础上，辅以适当的政府宏观调控和引导。 4 “十一五”时期投资结构调整的基本原则 “十一五”时期，投资结构调整就是资源配置的主体和配置方向的调整。结构调整的主体应由政府转向企业，在法律允许和市场准入前提下，充分尊重市场选择，由企业自主判断、决定投资的方向、领域与规模，政府的作用应限于市场机制难以有效发挥作用的领域和从公共利益角度对企业投资进行引导和监管。 （1）以企业为主导，尊重市场选择，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用。以企业为主导，就是要按照投资体制改革决定的要求，真正确立企业的投资主体地位，减少行政干预，使不同所有制形式的企业在相关法律法规的规范和共同的市场引导下自主决策投资。尊重市场选择，就是要政企分开、政事分开，平等对待所有市场主体，对各类市场主体开放所有法律法规未禁入的领域，通过市场优胜劣汰，达到提高投资绩效、改善投资结构的目的。 （2）改职能、定规矩，创造公平竞争环境，有效发挥政府在投资结构调整中的关键作用。以企业为主导调整投资结构，并不意味着政府无所作为和企业的投资行为没有任何约束。发挥政府对社会投资活动的管理和政府（国有）投资的合理配置的功能。 实际上，目前社会投资在相当大程度上仍然是以各种资源（包括土地、环境、水、矿产、森林、人力等）的高消耗为特征的投资，深层次原因在于政府没有建立一个科学的管理框架和体系，没有建立起有效的激励约束机制调控、引导企业的投资；对部分资源的垄断经营和对部分产品（服务）价格的控制，扭曲了市场信号和行为规则，从而对企业的投资决策产生误导；政府投资定位不准，在一些领域与社会投资争利。因此，从定规立矩、校正价格信号、消除扭曲行为等意义上来说，政府对未来投资结构的调整和优化起着至关重要的作用，甚至是决定性作用。 政府对社会投资的管理主要应通过法律手段和经济手段实现。其具体途径是通过设立一系列功能性的政策和制度，着力规范政府与国有企业行为，消除市场进入壁垒，创建公平竞争环境，为市场和企业提供一个鲜明地反映出政府对投资结构调整的倾向的基本框架和平台，并在这个框架内尊重市场-企业自主投资的选择。一是政府转变到为企业提供各类服务上来，强化政府的公共管理与服务职能；二是制定和落实反垄断、反不正当竞争、生态环境保护、落后技术强制淘汰、最低工资等法律法规，通过开放、竞争形成要素价格，通过外部性成本内部化体现真实成本，使要素价格准确反映资源稀缺程度；三是对垄断性企业的产品和服务的价格和质量进行规范治理，保护消费者的正当权益；四是加强能源战略、产业政策、城乡发展规划、土地利用规划等规划、政策的制定，使其符合新兴工业化的产业升级与结构优化要求；五是加强和改进投资信息工作，及时向社会公布各类投资信息，发挥政府信息对社会投资的引导作用。 “十一五”期间，政府在产业政策的功能设计上应进一步调整，强化其公共性和社会性，如促进就业、促进技术进步、严格技术（包括环保）准入标准。 （3）政府投资补位、归位，充分体现政府投资的公共财政职能，发挥政府投资对社会投资的调控、引导作用。市场失灵是政府存在的前提条件。正是由于市场在社会公平、外部性和经济稳定等方面存在失灵，才赋予政府公共投资以承担相应职责的功能。在公共产品（服务）提供上，政府不能缺位、失职，更不能甩包袱、卸责任。“十一五”时期，政府投资重点领域应是科教文卫、保护和改善生态环境、促进欠发达地区与农村发展、重要能源和交通设施建设、高新技术产业化等方面。同时，还要通过引入市场机制，利用特许经营、投资补助等多种方式吸引社会资本参与投资建设，实现政府投资的放大效应。 政府应通过贷款贴息、投资补助等方式，引导企业增加技改投资，加快存量投资的结构调整。尤其是对国际先进技术的消化与吸收、关键性重大技术装备的国产化，政府应加大补助类投资以引导社会投资。 （4）国有投资应充分体现政府意图。目前国有投资承担着过重的经济发展功能，面广点散，在一般竞争性领域与社会资本同台竞争，且存在严重的国有企业“企业化”倾向，扭曲了市场竞争规则。“十一五”期间，国有投资应按照“有所为，有所不为”的调整战略，从经济发展的资源配置功能转向体现控制力上来，投资结构应体现政府投资的职能和政府结构调整的意图，重点除控制力要求外，应当按照科学发展观的要求，强化经济发展与社会发展的统筹协调，向科教文卫等社会领域、向基础设施建设、乡村发展、中西部和东北老工业基地以及生态环境保护等方面倾斜。同时，在“十一五”期间，应深化国企改革，变国有企业“企业化”为国有企业“国有化”，使国企真正体现国家所有、全民所有的本质。 作者简介：罗云毅，国家发展和改革委员会投资研究所所长，研究员，博导，国务院特殊津贴专家。主要研究领域为宏观经济政策、财政体制、投资体制改革等，曾主持中国社科基金等各部委的多项重大课题研究，多次参与国务院和国家发改委办公会议专家咨询。岳国强、罗松山、张长春：国家发展和改革委员会投资研究所。 |